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政府購買服務與社會組織發展
2016-12-31    來源:公益網

政府購買服務與社會組織發展

——以浙江省社會組織服務與發展為例

李崇義

         

  在中國經濟快速增長,國家綜合實力明顯提升的背景下,如何建設服務型政府,提高政府公共服務的質量和效率,讓廣大民眾共享改革開放所帶來的成果,已成為擺在我們面前的緊迫又重大的課題。本文試從浙江省各級政府向社會組織購買服務的探索與實踐出發,分析政府購買服務的選擇與社會組織的優勢,并提出個人的幾點思考。

  一、浙江省各級政府購買社會組織服務的探索與實踐

  政府購買服務可以追溯到18世紀60年代。在新公共管理理論的推動下,20世紀80年代后美國、英國、德國、日本等世界發達國家紛紛推行政府購買服務機制,成為一種世界性的潮流。

  浙江是中國較早探索政府購買服務的省份之一。1997年7月省政府下發了《關于建立政府采購制度的通知》,并成立了省政府采購工作領導小組,以加強對地方各級政府采購工作的指導、協調和管理。經過十多年的探索,浙江各級政府向社會組織購買服務從小到大、從點到面,目前已開始進入全面推進的階段。浙江各級政府向社會組織購買服務大致可劃分為三個階段:


(一)從1997年到2000年間,這一階段尚處于起步探索階段。政府為擴大公共項目工程、加強機關自身建設,降低行政成本,構建預防腐敗體系,從規范工程建設招投標、貨物采購、機關后勤服務著手,利用建筑建材、電子商務、造紙、計算機等行業性資源豐厚的社會組織,委托動員對涉及工程項目、電子設備、網絡、軟件開發和維護管理統一競標采購;利用學術性、專業性社會組織知識密集、人才聚集的優勢,委托組織專業技術鑒定、檢驗、檢測、統計、咨詢、論證、調研等服務。這階段的主要特點,是圍繞公共項目的硬件需要和專業技術服務,努力建設節約型政府。

  (二)從2001年到2007年間,這一階段從工程建設、貨物采購、機關后勤服務逐步拓向教育、衛生、文化等部分公共領域。2001年省政府明確提出,要積極鼓勵社會力量參與舉辦民辦教育,當地政府給予一定的經費補助。寧波市對實施義務教育和中等職業教育的民辦學校,按照同類公辦學校生均教育經費1/4的標準給予補助;對繳納社會保險費用的,另按繳納部分的1/2標準再予補助。溫州市對民辦學校吸收大專及以上畢業生就業,可以參照執行與事業單位相一致的社會保險政策。嘉興市按照“相對穩定、合理流動、資源共享”的原則,運用市場調節機制,打破教師單位的壁壘,進行無障礙流動。諸暨市從2004年開始安排3所民辦學校各招收6個公辦班,每年從地方財政中劃撥3所學校人頭經費200余萬元。臺州市路橋區對民辦普通高中每招收一名當地學生,政府財政補助800元。

  2007年省政府按照每人每年不低于20元的標準,為全省常住人口購買健康教育、預防、保健等基本公共衛生服務,同時,將民辦社區衛生服務機構納入定點醫療機構范圍。杭州市蕭山社區衛生服務愛心連鎖站成立于2002年,現有連鎖站18家,從業人員176名,醫護人員80人,構建成15分鐘服務圈。八年來,該愛心連鎖站共接受財政撥款60萬元,為社區居民門診服務185萬人次,為60歲以上老年人免費建立健康檔案1.2萬份,為弱勢群體的送醫送藥3.5萬人次,免費回訪6.1萬人次,參加義診服務500余次,為特困戶免費發放40萬元價值的“愛心醫療卡”,免費為社區居民贈藥24萬元。

  為積極推動文化資源向農村傾斜,力求公共文化服務全覆蓋、均等化,省政府對送戲下鄉的民辦藝術團體實行資金補助,對一類地區每場演出資助1300元,燈光音響設備配置一次性資助20萬元;二類地區每場演出資助650元,設備配置資助10萬元,近三年省財政共撥付送戲下鄉經費近5000萬元。

  (三)從2008年至今,這一階段政府購買服務向社會福利、社區建設、治安管理、經濟轉型等各個領域全面拓展。2008年受國際金融危機嚴重影響,以外向型經濟為主導的浙江積極應對,堅持以“保增長、抓轉型、重民生、促穩定”為工作主線,把轉變經濟發展方式與保障民生重點事業有機結合,確保經濟社會可持續發展。浙江是全國最先進入人口老齡化社會的省份之一,2007年底全省60歲及以上的老年人達700萬人,占全省總人口的15%,養老服務問題日趨嚴峻。2008年浙江加快養老服務體系建設步伐,大力扶持發展民辦養老機構,對用房自建的非營利性民辦養老機構,省財政給予每個床位3000元資助,同時當地給予配套資金。據統計,2009年全省286家民辦養老機構,省級財政資金補助3000萬元。

  2009年深化城鄉和諧社區建設,全省共投入城市社區建設11.4億元,農村社區建設3.56億元(其中財政2.8億元、福利彩票0.76億元),通過“培育+補貼+獎勵+購買”方式,支持發展社區服務中心等基層社會組織,切實做好社區基本設施建設、救助服務、就業保障、環境衛生、鄰里和睦等各項工作。2010年省本級福利彩票公益金安排2000萬元用于城鄉社區服務中心建設;安排200萬元資助民辦社會工作機構開展公益活動。杭州市采取資助扶持、提供場所、宣傳培訓等多項措施,組建各社區“和事佬”協會,以通過協會掌握民情民意,講解法律政策,調解鄰里糾紛,加強治安管理,促進和諧穩定。杭州市下城區文暉街道各社區“和事佬”協會共有理事60名,近三年參與公共事務協調330起,調解民事糾紛265起,向街道反映社情民意235件。

  在服務經濟上,浙江近兩年重點培育現代服務、電子信息、環保節能等一批新興行業協會,促進經濟轉型升級。杭州市政府出臺《關于政府購買社會組織服務的指導意見》,以考代獎形式重點扶持與杭州氣質相符的美食、茶樓、療休養、女裝、化妝、運動休閑、工藝美術等特色明顯的潛力行業協會。2008年至2009年杭州市共扶持14個行業協會、扶持項目33個,購買資金1750萬元。今年杭州市政府投入旅游系統行業協會5000萬元,以舉辦會展、文化節、發放消費券等方式,帶動旅游消費,做強做優旅游經濟,力爭把旅游業和服務業塑造為杭州“首位經濟”,進一步提升杭州城市品位。

  二、政府購買服務的選擇與社會組織的優勢

  在計劃經濟體制下,公共服務由政府直接或通過舉辦事業單位提供,政府大包大攬。由于政府直接供給公共服務,其壟斷的地位使公共服務缺乏市場競爭壓力,失去了資源配置的效率,導致機構臃腫膨脹、人浮于事,資金使用的低效、公共資源的浪費以及權力的尋租行為。政府不是萬能的,與市場細分的各類專業服務機構比較,政府服務與公眾的個性化需求相距較遠,產生“政府失靈”。美國民營化專家薩瓦斯認為,政府服務通常成本高而質量差,其原因并不是政府部門雇員的素質比私營部門雇員差,問題的實質在于壟斷還是競爭(薩瓦斯,2002)。

  隨著中國改革開放,公共領域逐漸引入市場機制和準市場機制,公共服務提供模式發生了重大變化,出現了兩種新的模式:一是政府利用市場機制——企業的提供模式;二是政府利用準市場機制——社會組織的合作模式。從近幾年浙江情況看,浙江公共服務的提供模式尚處于轉型時期,市場機制和準市場機制尚未充分介入,傳統的思維仍在起著主導的作用,社會組織的公共服務職能沒有得到正常發揮。社會各方力量參與提供公共服務,實現公共服務主體的多元化,增強有序競爭,正在成為現代政府發展的新趨勢。

  企業是市場經濟主體,在市場機制下配置資源,具有天然降低交易成本的機制和動力,但企業是以追求利潤最大化為最大目標,往往導致企業唯利是圖,只講效率不講公平,這對具有消費的非競爭性和非排他性特性的公共服務而言,造成“市場失靈”。(當然也不排除部分企業的社會責任意識增強,但總體企業依然改變不了根本屬性)。

  2003年杭州市余杭區29所鄉鎮衛生院普遍經營困難,有的甚至負債累累,區政府決定引進市場化機制,全部進行了股份制改造,通過拍賣,以總價7500萬元的價格賣斷了29所衛生院的所有權。經費補助限于公共衛生項目補助,實行區鎮鄉(街道)共管、以區為主的管理體制,宏觀上政府主導公共衛生,微觀上股東參與內部管理。改制之后,確實把大家的積極性調動了起來,但運行幾年后,逐漸暴露出了許多問題。衛生院沒有財政投入,只能全面走上“以藥養院”的途徑,那時醫生就將看病叫作“做生意”,病人來了就是生意來了。為了降低成本,衛生院股東普遍不愿再投入,不少衛生院設施變得陳舊、醫療器械落后、醫療用房緊張、就診環境較差,衛生院漸漸失去當地居民信任,醫患糾紛頻發,群眾滿意度不斷下降,使防疫、保健等公共衛生職能難以承擔。到了今年9月30日該區政府又斥資3億元將原有的28家民營股份制衛生院收回,另一家轉型為民營醫療機構。從產權拍賣到重新歸公,從一賣了之到巨資收回,發生了從“甩包袱”到“買服務”的轉變,余杭區的衛生院改制回到了原點。這一賣一買的背后卻意味深長。

  國際經驗顯示,西方發達國家政府主要向企業大量購買項目工程和基礎設施建設,在基礎教育、公共衛生、養老、殘障、失業等領域,更多地依靠社會組織提供,把社會組織作為處理公共福利的第一主線。政府購買社會組織服務,一般是這些準公共產品。隨著經濟發展,純公共產品將越來越少,更多的是準公共產品,政府向社會組織購買服務的機會將越來越多。從發達國家看,政府購買公共服務是社會組織的重要資金來源,平均占到社會組織總收入的50%左右。中國香港80%以上的福利機構,都是社會組織。

  社會組織是明顯區分于政府與企業的“第三部門”,具有非營利性、志愿性、自治性的特性,具有整合社會資源、專業人才集聚、機制靈活、反應迅速等不可替代的組織優勢和制度優勢。因此,在政府和市場的權力和責任未及之處,應充分發揮“第三部門”的功能作用,讓社會組織迅速成長為政府提供公共服務的第一載體。政府向社會組織購買服務,既有利于促進政府職能重大轉變、精簡政府機構、提高行政效率,又便于選擇低成本、精細化的服務,最大程度地增進社會福祉,達到“小政府、大服務”的理想目標。

  三、政府購買社會組織服務的幾點思考

  在較廣泛的準公共產品領域內,雖然政府購買社會組織服務這一制度安排具有明顯的優勢,但在中國,這一實踐時間還不長,政府開放公共資源還很薄弱,社會組織發育不充分、公信力不強,公共服務遠遠不能滿足社會公眾不斷增長的需求。對此,政府應著力健全和完善公共服務體制機制,落實相關配套政策措施,強力推行向社會組織購買服務。

  (一)切實轉變政府職能,重構政府與社會組織的合作伙伴關系。在“小政府、大社會”的公共治理下,社會建設與管理是一個多元的過程,政府應充分認識購買服務制度創新的重要意義,切實轉變政府職能,逐步擺脫過分強調對社會的控制力,與具有自治功能的社會組織建立良好的伙伴關系,構建新型的政社合作模式。要利用好公共財政資金和福利彩票、體育彩票公益金,擴大公共服務效應,逐步實現公共服務由“政府直接提供、直接管理”變為“政府購買服務,實施評估監管”的方式。在相關制度安排上,把應當也可以由社會組織承擔的職能,委托給社會組織實施,將政府的工作重心轉移到了解群眾需求、制定發展規劃、提供服務目標、財政預算安排加強監督管理等方面。

  (二)提升社會組織執行力和公信力,夯實擴大公共服務的基礎。社會組織尋求發展空間,就必須提供更好的公共服務項目和自身建設水平及公信力。首先,要健全內部治理結構,規范財務管理,降低運行成本,提高資金效益,提升民主科學決策水平。其次,要提高專業化水平,廣泛吸納懂技術、懂管理的優秀人才,加強梯隊建設,提升項目運作能力。再次,要加強公信力建設,做到信息公開、透明,恪守社會組織基本原則,贏得政府和社會的信任,使在政府提供的平等競爭的條件下,把握更多的公共服務機會,實現社會組織的根本宗旨。

  (三)建立嚴格的評估監督機制,防范和控制購買服務的風險。政府購買社會組織服務是一項系統工程,既包含復雜的技術與管理問題,也涉及到法律責任轉移的問題。購買公共服務,要按照一定的規制,通過公平、公正的競爭機制,擇優選擇,并簽訂法律文件,明確雙方職責,提供穩定的制度保障。政府必須堅持物有所值的原則,加強成本核算,健全評估監督機制,防范和控制國有財產的流失、侵害公共利益。評估監督機制,要將購買服務的績效作為評估監督的核心內容。對績效評估不合格的社會組織,政府應當依據法律文件,采取必要的措施,予以追究法律責任。


(四)深化事業單位體制改革,大力培育扶持社會組織發展。事業單位是中國政府的延伸,長期依附于政府的壟斷資源,規避風險,降低服務目標,機制僵化,導致政府公共服務成本過高、服務質量效率較低。而目前中國社會組織總體規模小、資源短缺、服務能力較弱,發展速度趨緩。2010年10月底浙江省社會組織2.9萬個,近五年平均增長率僅5%左右,作為承接政府購買公共服務的第一載體,供需矛盾突出。政府應借鑒國有企業改制的成功經驗,改變“養機構、養人、辦事”的僵化體制,大力深化事業單位改革,公益性事業單位轉型社會組織,“事退社進”,為社會組織的功能發揮讓渡空間,并逐步開放社會組織成長點——政府公共資源,放手培育扶持大批規模化、品牌化的社會組織,無縫對接政府公共服務職能,加快推進政府購買社會組織服務進程。(李崇義,浙江省民間組織管理局副局長)

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